Une opinion publique désemparée. Soyons sincères: la décision de tenir un Sommet extraordinaire ce mois-ci à Lisbonne avait été entourée au départ d'un certain scepticisme, voire de quelques sourires ironiques. Elle donnait l'impression d'avoir été inventée non pas pour répondre à une exigence mais comme une sorte de cadeau à la Présidence, pour permettre à Antonio Guterres d'avoir "son" Conseil européen supplémentaire, auquel lier son nom. Les faits montrent qu'il en est tout autrement: le Conseil européen des 23/24 mars se présente, de l'avis de plusieurs observateurs qualifiés, comme un tournant dans l'histoire économique de l'Europe.
Tout d'abord, il est apparu évident que le Premier ministre portugais ne recherchait pas un succès de façade mais avait une idée précise des objectifs à atteindre. En deuxième lieu, plusieurs chefs de gouvernement sont intervenus personnellement pour préciser, clarifier et -pourquoi ne pas l'admettre ? - orienter le Sommet. En troisième lieu, un certain nombre de ministres des Affaires sociales et de l'emploi se sont efforcés de faire entendre leur voix afin d'éviter que la composante "emploi/cohésion sociale" ne devienne secondaire. En dernier lieu, la Commission européenne a essayé de donner un caractère cohérent aux trop nombreuses contributions par un document unique qui a l'ambition de représenter la base pour les conclusions auxquelles le Sommet devrait aboutir. L'organe représentatif des employeurs européens, l'Unice, a de son côté tenu à souligner toute l'importance que les entreprises attachent à l'opération dont elles attendent des orientations précises et autant que possible contraignantes pour la conduite de l'économie européenne. Une contribution parallèle de la Confédération européenne des syndicats est attendue.
Tout n'est pas positif dans l'évolution si multiforme et dispersée de la préparation. Avant encore de parler des contenus, consacrons quelques paragraphes à cet aspect, qui est lui aussi fondamental. La manière dont les contributions nationales se sont accumulées laisse l'impression d'une certaine confusion institutionnelle et surtout a inévitablement déconcerté non seulement l'opinion publique mais aussi les milieux communautaires eux-mêmes. L'opinion publique ne pouvait rien comprendre des enjeux et des objectifs du Sommet. De ce point de vue, tout reste à faire, si l'on veut que quelque chose "passe" de ce qui sera décidé à Lisbonne et que les "médias" ne concentrent pas leur attention sur les autres sujets qui s'ajouteront à l'ordre du jour (défense et sécurité, Tchétchénie, etc.)
Gare à la dérive institutionnelle. Quant aux Institutions communautaires...Le document préalable de la Présidence (1) prouve que M.Guterres avait fait effectuer (au préalable) un travail préparatoire impressionnant et avait les idées claires sur la direction qu'il entendait donner au Sommet; le nombre d'objectifs était toutefois encore excessif et aucune indication de calendrier (qui deviendra ensuite un élément fondamental) n'y figurait. La Commission européenne avait de son côté diffusé sa communication sur la "société de l'information pour tous" (2) qui -présentée à titre préliminaire au Sommet d'Helsinki- était passée presque inaperçue car, ce jour-là, toute l'attention était logiquement concentrée sur la décision d'ouvrir les négociations d'adhésion avec six nouveau pays et d'octroyer à la Turquie le statut de pays candidat. Ensuite, la préparation avait échappé aux Institutions européennes pour passer dans les mains des gouvernements (individuels, ou regroupés à deux, à trois, voire à quatre), dont les contributions étaient parfois significatives mais ne donnaient lieu à aucun débat dans un cadre communautaire. Le Conseil Affaires générales a été totalement absent; et il s'étonne si on lui reproche de ne pas jouer le rôle qui devrait être le sien pour assurer la cohérence des travaux communautaires! Le Conseil Economie/Finances prendra position le 13 mars; on peut douter que son intervention puisse influencer quoi que ce soit. Le Conseil Affaires sociales a agi de manière morcelée: jamais en session, mais par des rencontres entre groupes de ministres. Les documents nationaux sont tellement nombreux que toute personne qui n'a pas une vocation et des qualités d'archiviste en a perdu le compte. Le gouvernement belge a même mis sa signature sous deux textes différents.
Le Parlement européen a eu un débat sur les thèmes qui seront en discussion à Lisbonne, presque sans s'en rendre compte et aboutissant à une division droite/gauche qui ne correspond pas à la situation politique actuelle des Etats membres. Le cas du Parlement est tellement particulier qu'une "notule" lui est consacrée plus loin. Et la Commission européenne? Son document d'ensemble du 28 février est valable de plusieurs points de vue, on le verra plus loin. Mais l'impression reste que la Commission n'a pas vraiment dirigé la préparation du Sommet et que certains chefs de gouvernement, de José Maria Aznar à Tony Blair, l'ont bien davantage influencé. Le système institutionnel de l'UE a-t-il vraiment joué son rôle? Des observateurs superficiels pourraient estimer que l'essentiel n'est pas la manière dont l'on parvient à un résultat, mais le résultat lui-même. C'est vrai; mais gare à la dérive vers l'intergouvernemental, qui minerait l'Union de l'intérieur. L'équilibre institutionnel imposerait que le Conseil Affaires générales et le Parlement jouent plus clairement leur rôle et que la Commission européenne reprenne une certaine "maîtrise intellectuelle" du Conseil européen. Ne parlons pas de "maîtrise politique", car les chefs de gouvernement ne renonceront plus au rôle qu'ils se sont progressivement attribué et auquel ils ont en définitive droit compte tenu de leur incontestable légitimité démocratique; mais sans une maîtrise intellectuelle de la Commission, comment éviter que les débats des Sommets ne se dispersent dans toutes les directions, ou qu'ils soient en fait orientés par deux ou trois chefs de gouvernement ayant une idée plus claire de la direction souhaitée ?
La victoire de la "troisième voie". Il n'est pas nécessaire d'avoir lu la totalité des documents préparatoires (qui a pu le faire?) pour avoir une idée suffisamment claire de l'orientation du Sommet de Lisbonne. Au contraire, le nombre excessif de déclarations, communications et prises de position a rendu plus difficile de suivre le fil conducteur, qui est en définitive assez simple: il va assez largement dans la direction de ce qui l'année dernière avait été appelé la "troisième voie", c'est-à-dire -en résumant d'une façon sans doute trop schématique- la voie située à mi-chemin entre, d'une part, le libéralisme radical, avec le marché comme critère suprême pour définir ce qui est bon pour l'économie, et, d'autre part, la sauvegarde rigide des acquis du modèle social européen et le maintien de monopoles publics pour les services essentiels. Cette "troisième voie" a été pendant la préparation du Sommet tempérée et corrigée par des engagements concernant l'augmentation de l'emploi, la cohésion sociale et la lutte contre l'exclusion.
Le document de départ de M.Guterres contenait déjà les orientations essentielles, y compris celles de caractère social, mais il n'était pas assez opérationnel; il avait davantage le caractère d'un manifeste en faveur de la "nouvelle économie" que d'un programme. L'accent était mis sur l'Europe de la connaissance, explicitée parallèlement dans le document de la Commission sur "une société de l'information pour tous", avec des indications sur les objectifs sociaux, économiques, fiscaux et budgétaires.
Dans la voie ainsi ouverte se lançaient ensuite M.Aznar et M.Blair, pour l'infléchir dans le sens des réformes, et plusieurs ministres du travail pour insister sur les aspects de l'emploi, de la cohésion sociale et de la lutte contre l'exclusion. Le document le plus explicite et le plus opérationnel était celui du Premier ministre espagnol (3), contenant un plan en trois étapes, avec un calendrier. La première étape prévoit dès la fin de l'année prochaine la disparition de toutes les barrières au commerce électronique, l'approbation d'une Charte européenne pour les PME, le renforcement des Grandes orientations de politique économique et l'assouplissement des rigidités du marché du travail. Mais le rendez-vous décisif serait celui de 2004, avec notamment la libéralisation intégrale des marchés de l'électricité, du pétrole, du gaz, des télécommunications et du transport aérien, la réduction des aides d'Etat (avec des objectifs quantifiés) et un marché des capitaux totalement intégré. La troisième étape pourrait se prolonger jusqu'en 2010, les objectifs étant encore plus ambitieux, avec en tête le renouvellement du modèle social européen. La formule des étapes qui a conduit au grand marché sans frontières et à l'Union économique et monétaire serait donc reprise pour les réformes économiques et sociales, le calendrier devenant contraignant grâce à son approbation solennelle par les chef d'Etat et de gouvernement.
Un calendrier exigeant et ambitieux. Tout ce qui est venu après (ou parallèlement) s'efforçait de renforcer les aspects qui ne paraissaient pas suffisamment mis en relief dans le plan Aznar surtout en matière d'emploi, tout en admettant la nécessité d'un assouplissement du marché du travail, avec "un plus grand choix de régimes du travail" et avec des systèmes de sécurité sociale qui soient davantage un "tremplin pour l'emploi" qu'un "filet de sauvetage". Un pourcentage de croissance moyenne de 3% par an, déjà retenu comme indispensable pour relancer l'emploi par le document Guterres, était repris dans le mémorandum commun des responsables de l'emploi de France, Italie et Belgique (4). On aimerait connaître à ce sujet l'opinion du Conseil Ecofin. La Commission européenne est intervenue énergiquement dans ce contexte, en adoptant (à côté de la communication sur la société de l'information pour tous et du document de synthèse) pas moins de quatre documents de Mme Diamantopoulou: sur l'emploi dans le domaine des technologies de l'information et d'Internet, sur l'emploi en général, sur l'inclusion sociale même pour qui n'a pas un travail régulier.
Le document de la Commission du 28 février a l'ambition de représenter la synthèse de ces contributions trop dispersées, en les débarrassant autant que possible des affirmations de principe et du verbiage qui parfois les accompagnent. L'accent est mis sur des mesures concrètes (la baisse du coût des télécommunications, par exemple) et le calendrier devient l'élément essentiel: en 2000, accord sur le commerce électronique; en 2001, paquet télécommunications, connexion de toutes les écoles de l'Union à Internet et brevet européen; en 2002, nouvelles règles pour les marchés publics; en 2003, mise en œuvre intégrale du plan "capital risque"; en 2004, libéralisation totale de tous les marchés de l'énergie, création d'un espace aérien unique, développement des corridors de fret ferroviaire; en 2005, réalisation intégrale du plan d'action "services financiers"... Des échéances sont aussi indiquées pour certains objectifs sociaux, en particulier pour l'augmentation du taux d'emploi, qui a une signification dépassant de loin l'importance économique et sociale et mérite une "notule" (elle est promise pour bientôt). Une analyse plus approfondie, comportant d'autres interventions plus qualifiées, serait nécessaire; mais à première vue, le document de la Commission pourrait représenter effectivement une synthèse équilibrée entre les réformes dans le sens libéral et la sauvegarde du modèle social européen avec les ajustements indispensables. Jusqu'à quel point ce document pourra-t-il encore orienter les débats de Lisbonne? La présidence du Sommet invitera-t-elle Romano Prodi à ouvrir le débat, et à en expliquer l'enjeu aux membres du Conseil européen qui n'en auraient pas encore mesuré l'ampleur ?
De toute manière, le dernier mot reste aux chefs de gouvernement, qui ne donnent pas l'impression de laisser beaucoup de place ni au Conseil Affaires générales (qui ne se réunira que la veille du Sommet) ni aux autres Conseils. Plusieurs parmi eux se sont efforcés d'occuper le terrain, José Maria Aznar et Tony Blair ayant été les plus actifs. Ce qui frappe, c'est le silence total du chancelier Schröder et du président Chirac. Comme elle paraît lointaine, l'époque où le couple franco-allemand représentait le moteur de l'Europe!
Ferdinando Riccardi
(1) Voir notre série EUROPE/Documents nn.2171/72 (2) Voir la même série EUROPE/Documents nn.2173/74 (3) Voir notre bulletin quotidien du 24 février p.13 (4) Voir notre bulletin quotidien du 22 février p.9
Droite contre gauche, le Parlement européen paraît un peu en retard...Le Parlement européen n'a consacré aucun débat spécifique à la préparation du Sommet de Lisbonne, mais le débat et le vote sur le rapport élaboré par le socialiste grec Giorgos Katiforis relatif à "la politique économique de l'Union européenne" a en pratique rempli cette fonction. Malheureusement, le PE n'a même pas essayé de s'insérer dans la discussion entre les chefs de gouvernement sur les orientations fondamentales à définir par le Conseil européen. Il s'est divisé droite contre gauche, chacune des deux parties campant sur ses positions les plus classiques, souvent dépassées par l'évolution aussi bien des doctrines que des conditions économiques et scientifiques mondiales. C'est la droite qui l'a emporté par quelques voix de majorité: 21 voix contre 18 dans les travaux préparatoires au sein de la commission parlementaire compétente, 233 voix contre 232 en session plénière. Aucun groupe politique n'a tenu compte du fait que dans la politique réelle -c'est-à-dire au niveau des chefs de gouvernement, qui en définitive décideront- la division droite-gauche n'est plus le critère unique par exemple, Tony Blair (gauche, d'après les positions parlementaires) et Aznar (droite) sont en fait exactement sur la même ligne au sujet des conclusions à approuver à Lisbonne.
Sur les réformes économiques et la modernisation de la protection sociale (afin de sauvegarder en l'adaptant le modèle social européen), les positions sont beaucoup plus nuancées que celles du débat parlementaire. M.Katiforis demandait la fixation d'objectifs chiffrés pour le chômage, la réduction généralisée de la durée du travail, l'augmentation des investissements publics (avec 400 milliards d'euros pour les réseaux transeuropéens)...Des positions aussi tranchées ne tiennent pas compte du fait que certains Etats membres ont des majorités de centre-droite, et avec la composition actuelle du Parlement européen, elles devaient inévitablement être rejetées; de justesse, mais rejetées. De l'autre côté, l'on réclamait la souplesse du marché du travail, l'allégement des contraintes administratives et fiscales, l'ouverture des marchés, l'adaptation de la sécurité sociale, le démantèlement des monopoles publics de la poste et de l'énergie.
Dans ces différents domaines, des compromis suffisamment équilibrés se dessinent et les positions extrêmes n'ont aucune chance d'être retenues au niveau européen, parce que les positions nationales sont déterminées par des élections dont les résultats changent, et changeront encore. L'Europe n'a pas le droit d'imposer des solutions uniformes pour tous. Si le Parlement européen n'en tient pas compte, ses prises de position seront ignorées et resteront totalement inutiles. Les orientations essentielles de la politique économique future de l'Europe ne se définissent pas par une ou deux voix de majorité. F.R.