Ne jouons pas au trouble-fête. Ils avaient tous l'air tellement satisfaits, la semaine dernière, les participants au lancement de la Conférence intergouvernementale (CIG) sur la réforme institutionnelle qu'il serait de mauvais goût de soulever en ce moment des perplexités et des doutes. Cette affirmation n'a rien d'ironique. Au contraire, il y a quelque chose de réconfortant et de réjouissant dans la confiance montrée par les délégations dans la possibilité de définir en quelques mois une jolie réforme qui permettrait aux Institutions de l'UE de faire face sans ratage aux turbulences de l'élargissement et de gérer efficacement une Communauté dont le nombre d'Etats membres aurait doublé. C'est un signe de la jeunesse et de la pérennité de l'idée européenne, ainsi que de la vitalité de la méthode communautaire. On y croit et on avance.
Mais la satisfaction quasi générale constatée jusqu'à présent tient essentiellement à un fait: que chacun a eu la possibilité de confirmer ses positions de départ (surtout par des déclarations en marge des travaux de la CIG, ou par des documents, ou pendant la première réunion des suppléants) sans qu'aucune idée n'ait été rejetée. Chacun peut considérer à juste titre que ses idées sont sur la table de négociation, sans trop se soucier pour le moment de savoir si elles correspondent à celles du voisin. Ainsi, par exemple, l'un réaffirme que la future Commission européenne devra avoir autant de commissaires que l'UE aura d'Etats membres, un deuxième se félicitera du fait que l'option des 20 commissaires au maximum n'est pas écartée, un troisième acceptera la formule "un pays, un commissaire" à la condition que soit révisé le poids des grands pays au sein du Conseil, alors qu'en même temps, les petits pays insistent sur l'égalité entre les Etats membres. C'est une cacophonie, l'harmonie n'est que de façade. Mais c'est normal, nous ne sommes qu'au début; s'il n'y avait pas de divergences, la Conférence serait superflue.
Qui veut refouler le projet Delors ? On ne retrouve pas trace, dans les dossiers de la négociation, de la grande secousse représentée par le projet Delors. Nous constatons chez plusieurs une certaine gêne à en parler. Il dérange. Et pourtant, il est là, et son moment viendra. Jacques Delors n'a pas essayé d'inventer une construction théorique. Il a suivi simplement un raisonnement, clair et irréfutable comme un théorème. Permettez-nous d'en rappeler l'enchaînement logique, parce que la lecture de quelques réactions laisse l'impression que certains commentateurs n'ont rien compris, ou qu'ils préfèrent ne rien comprendre. Voici les trois points du théorème Delors:
l'élargissement à l'Est n'est pas seulement inévitable, il représente surtout une chance unique de rendre à l'Europe sa vraie dimension, en mettant fin à une cassure artificielle et contre nature. Accomplir cette oeuvre, c'est le devoir, l'orgueil et l'honneur de la phase actuelle de la construction européenne;
l'Europe élargie composée de 27 ou 28 pays, et davantage un peu plus tard, ne pourra pas avoir les mêmes ambitions que celles des pays fondateurs. Déjà aujourd'hui, à Quinze, il n'y a pas d'unanimité sur les objectifs, sur le point d'arrivée de l'entreprise. A 30 ou 35, les grandes valeurs seront communes - liberté, démocratie, Etat de droit, respect des minorités- et seront communes aussi les raisons essentielles d'être ensemble: paix, stabilité, réconciliation. Mais il ne pourra pas y avoir d'identité quant au degré d'intégration et à l'ampleur de la mise en commun de la souveraineté nationale. Celui qui fait semblant de ne pas le voir est en réalité favorable à la dilution de l'Union;
dans ces conditions, les pays qui le souhaitent devront avoir le droit et la possibilité de réaliser entre eux une intégration beaucoup plus poussée en formant une "avant-garde ouverte". Une dizaine de pays ayant une ambition et des objectifs communs devraient suffire pour constituer une telle avant-garde, qui serait dotée d'Institutions propres.
Le danger de dilution existe, mais... La logique de ce raisonnement n'est pas contestée. La plupart des commentateurs reconnaissent la réalité du danger de dilution, en direction d'un ensemble peu structuré et ne disposant pas d'Institutions fortes, donc d'essence intergouvernementale. Mais la recette Delors pour y faire face paraît, elle, trop radicale. Retenons la réponse du président de la commission "affaires constitutionnelles" du Parlement européen Giorgio Napolitano: à son avis, l'analyse de Delors est fondée, mais la solution est erronée car elle comporterait le risque de compromettre le "tissu institutionnel" de l'Union. Quant à la Commission, la formule du responsable de la CIG, Michel Barnier, est presque devenue célèbre: "Delors n'a pas encore raison". Pourquoi ? Parce que, une fois dénoncé le danger, il serait encore possible , estime M. Barnier, d'y faire face par une réforme vigoureuse et par un mécanisme de "coopérations renforcées" révisé qui permettrait aux plus ambitieux de réaliser leurs objectifs. La solution Delors resterait en réserve si cette tentative venait à échouer. Nous avons l' impression que le co-rapporteur du Parlement, Jo Leinen, a l'intention d'aller dans le même sens pour le deuxième rapport en préparation, c'est-à-dire: ordre du jour élargi de la CIG et réformes réelles comme remède au danger de dilution.
Conclusion: les analyses coïncident assez largement, mais, de son côté, Jacques Delors ne croit pas que l'Union à 30 ou à 35 aurait la possibilité et la volonté de créer, par des ajustements institutionnels, l'entité politique représentant le point d'arrivée de l'entreprise. Michel Barnier et Giorgio Napolitano estiment que c'est encore possible.
Une cacophonie derrière une harmonie de façade. Et les gouvernements qu'en pensent-ils ? On ne doit pas oublier qu'en dernier ressort, c'est à eux qu'il reviendra de décider, car la CIG est, ainsi que les mots le disent, intergouvernementale. Quelques prises de position sont, à la lecture, encourageantes. C'est le cas du discours de Lamberto Dini devant le Parlement italien, qui comporte plusieurs confirmations et aussi quelques idées nouvelles: par exemple, que la démission éventuelle de la Commission serait à décider par le Conseil après avis conforme du Parlement (afin d'éliminer l'anomalie d'un Parlement qui peut renverser l'Exécutif sans que ce dernier puisse le dissoudre, alors que le pouvoir de censure et le pouvoir de dissolution sont parallèles dans toutes les Constitutions). Plus en général, la position italienne parle de "construire une authentique souveraineté collective" et énonce des ambitions très élevées en matière de défense: doter l'UE de capacités militaires crédibles, favoriser les concentrations de l'industrie des armements, rendre possible l'absorption par l'UE des garanties contenues dans le Traité de l'UEO.
Le "Livre blanc" du gouvernement britannique comporte lui aussi des développements raisonnables, mais les risques de dilution de l'UE n'effraient pas outre mesure les autorités de Londres. La France avait accompli un pas remarquable avec le discours de Strasbourg de Jacques Chirac, mais le gouvernement semble maintenant donner la priorité à l'exigence de conclure la CIG sous Présidence française, ne voulant pas être considérée comme responsable d'un échec éventuel et considérant que, de toute manière, d'autres CIG seront indispensables par la suite (alors que, pour plusieurs observateurs, les révisions futures, à réaliser par l'UE élargie par voie de consensus, sont trop aléatoires). L'Allemagne et l'Espagne paraissent s'en tenir au principe d'un ordre du jour limité, afin de ne pas surcharger la CIG. Pour les "petits pays", le souci prioritaire semble être le maintien d'un commissaire par Etat membre, en négligeant les perplexités que soulève une future Commission avec une trentaine de commissaires. Pour quelques Etats membres, la priorité est l'entrée rapide des pays candidats, en évitant de compliquer l'ordre du jour de la CIG par des questions auxquelles il n'existe pas de réponse uniforme.
Qui a peur d'inclure la défense dans la réforme ? Il existe aussi d'autres motivations moins avouables (ou moins avouées). Quelques gouvernements ne souhaitent pas que des dispositions relatives à la politique européenne de sécurité et de défense soient discutées dans la CIG. Comment ne pas y voir le souci d'éviter de soumettre, le moment venu, à leurs Parlements un chapitre du Traité en ce domaine ? Et pourtant, on voit difficilement une réforme institutionnelle qui néglige l'évolution la plus importante, désormais en gestation avancée. Plus en général: comment ne pas constater que l'évolution vers une Europe avec moins d'ambition et moins d'intégration correspondrait mieux au type d'Union que certains gouvernements ont décrit en son temps à leurs peuples afin de les convaincre de voter pour l'adhésion? Ce n'est pas de Copenhague ni de Stockholm que viendront les appels à davantage d'ambition. Et les coopérations renforcées, même améliorées, pourront-elles représenter effectivement la réponse aux risques de dilution ? Romano Prodi a reconnu la semaine dernière qu'il n'en savait rien: "Comment pourra-t-on gérer les coopérations renforcées dans une Union avec 28 Etats membres ? Nous voyons clairement le problème et nous pouvons en évaluer les difficultés, mais nous n'avons pas encore une solution." En d'autres mots: est-il possible de transformer le mécanisme actuel des coopérations renforcées, qui ne fonctionne pas, en un instrument susceptible de permettre à un groupe restreint de réaliser les objectifs qui dépassent la volonté ou les capacités de la future Union élargie ?
En conclusion, il est facile de constater la distance qui sépare les ambitions de certains Etats membres et la conception de quelques autres. Faut-il rechercher des compromis qui se situeraient inévitablement à mi-chemin, en limitant les ambitions des uns et en dépassant les souhaits des autres ? Ou bien serait-il préférable de créer les conditions juridiques qui permettraient ensuite à chaque pays de suivre la voie la plus conforme à sa conception de l'Europe, à ses aspirations, à son histoire, en ouvrant la porte à une "avant-garde"? Comme le dit Michel Barnier, Jacques Delors n'a "pas encore" raison. Pour combien de temps ?
Ferdinando Riccardi