La commissaire européenne à l’Élargissement, Marta Kos, a présenté, mardi 6 octobre à Strasbourg, des mesures - à traité constant - pour préparer la gouvernance, les politiques et le budget de l'Union européenne à l'élargissement, tout en renforçant le respect des valeurs de l'Union et de l'État de droit avec l'arrivée de nouveaux pays membres.
Mme Kos a cité cinq axes d’action : - des dispositions pratiques en matière de gouvernance, d’État de droit et de politiques ; - un cadre plus ambitieux pour une intégration progressive des pays candidats, servant d’« accélérateur » à l’élargissement ; - des garanties supplémentaires pour tout futur élargissement ; - l’analyse de l’impact de l’adhésion sur les politiques de l’UE ; - des 'feuilles de route' pour les pays les plus avancés : le Monténégro, l’Albanie, la Moldavie et l’Ukraine.
« Tous les États membres - et j’insiste sur ce point - bénéficieront des mêmes droits, y compris les nouveaux arrivants. Nous ne voulons pas d’une adhésion à deux vitesses », a souligné la commissaire.
Il ne s'agit donc pas de limiter d’emblée le pouvoir décisionnel des nouveaux États membres ni de restreindre leur pouvoir de représentation au sein des institutions de l’UE. La Commission rappelle néanmoins qu'au regard des traités, un système de rotation des commissaires est prévu afin que leur nombre atteigne deux tiers du nombre d'États membres, la décision finale revenant au Conseil européen.
Mécanisme de sauvegarde institutionnel. La création d'un mécanisme de sauvegarde institutionnel constitue la principale annonce de l’institution de l’UE.
Applicable pendant les quinze premières années suivant l’adhésion d’un pays à l’UE, ce mécanisme serait déclenché en cas de violations graves des valeurs fondamentales (article 2 traité TUE) ou du principe de coopération loyale entre pays membres (article 4). Certaines violations particulièrement graves pourraient même entraîner la suspension des droits de vote au Conseil.
« C'est une police d'assurance pour pouvoir agir si nécessaire », a précisé Mme Kos.
Ce mécanisme de sauvegarde compléterait les instruments existants dont la procédure dite 'article 7' du traité TUE sur le respect de l’État de droit dans un État membre. Sur la base d'une proposition de la Commission ou d'une demande motivée de plusieurs États membres, il reviendrait au Conseil de l’UE de décider à « une majorité qualifiée inversée ou une super-majorité qualifiée » de l’activer, a estimé ce haut fonctionnaire européen.
Par ailleurs, la Commission souhaite aussi une augmentation de la durée (trois ans actuellement) de validité des trois clauses de sauvegarde déjà existantes dans les traités d’adhésion et relatives : - aux difficultés économiques d’un secteur ou d’une zone géographique ; - aux infractions au marché intérieur ; - aux lacunes en matière d’application de l’acquis en matière de justice et d'affaires intérieures.
Par ailleurs, un nouvel État membre pourrait s'engager - par écrit - à ne pas s’opposer à des décisions du Conseil européen et du Conseil de l’UE sur l’élargissement en raison des disputes bilatérales.
Surveillance pré-élargissement renforcée. La Commission propose également de renforcer la surveillance dans la période entre la signature du traité d'adhésion et la date d'adhésion effective à l’UE, une période qui peut prendre de nombreux mois.
Selon cette source, ce suivi permettrait d'identifier et de corriger les lacunes en matière d'alignement sur l'UE et de prendre des mesures de correction appropriées en cas de problèmes. Une clause permettant de reporter l’adhésion à l’UE pourrait aussi être mise en œuvre « en tant que mesure de dernier recours », selon cette source. Dans sa communication, la Commission ne précise pas la procédure qui devrait permettre d’aboutir à une telle décision.
Il est également proposé de renforcer encore la possibilité d’une intégration progressive, en fonction des réformes mises en œuvre par les pays candidats et de leur alignement sur la politique étrangère et de sécurité commune de l’UE.
Seront recensés, d’ici fin octobre, les instruments d'intégration progressive dans cinq domaines : - l’intégration aux programmes internes de l’UE (programmes Erasmus+, 'Horizon Europe'...) ; - un accès aux agences de l’UE – certains pays candidats travaillent déjà avec Frontex ; - une insertion graduelle dans le marché intérieur ; - la connectivité ; - un accès aux groupes d’experts et aux commissions.
Un dialogue annuel sur l’intégration serait aussi mis en place avec les pays concernés, à part pour le Monténégro, dont les négociations d’adhésion sont les plus avancées.
Faciliter le fonctionnement interne de l'UE. Au sein d'une Union à plus de trente membres, la question de la procédure décisionnelle devient encore plus aigüe. Lorsque l'unanimité est requise, un pays peut bloquer seul un accord, comme on l'a vu avec le refus du précédent gouvernement hongrois de Viktor Orbán d'initier les négociations d'adhésion à l'UE avec l'Ukraine.
La Commission cherche la parade à ces obstacles, tout en raisonnant à traité constant. Elle suggère ainsi d'optimiser les outils existants en ayant recours, là où c'est possible, aux 'clauses passerelles' des traités. Recensées au nombre de 67 (EUROPE 12996/18), ces clauses autorisent les États membres à décider à la majorité qualifiée au Conseil de l'UE, mais nécessitent l'unanimité pour être activées.
D'après un deuxième fonctionnaire européen, la Commission doit encore identifier les domaines où l'activation des 'clauses passerelles' serait possible. Les sanctions européennes de politique étrangère, l’ouverture de chapitres de négociations d’adhésion à l’UE, la lutte contre la fraude fiscale ou la protection sociale font partie des domaines souvent évoqués.
L'élargissement de l'UE aura inévitablement un impact sur le contenu des politiques européennes.
« Notre analyse montre que, dans la plupart des domaines d'action, l'UE est en mesure de s'adapter à l'élargissement », même si, dans certains domaines, « des ajustements seraient nécessaires », a noté Mme Kos. « Concernant l'Ukraine, l'ampleur, la structure et la très forte productivité de son secteur agricole nécessitent d'étudier la mise en place de dispositions ciblées, applicables uniquement aux produits agricoles sensibles », a-t-elle précisé.
D'après le premier fonctionnaire, « un large soutien financier ne sera pas nécessaire » pour le secteur agricole ukrainien, celui-ci étant « très différent » de celui de l'UE en termes de productivité, de coût unitaire et de son orientation vers les marchés internationaux.
Enfin, la Commission entend s'assurer que les futurs pays membres de l'UE respectent l'État de droit et les valeurs fondamentales européennes. Elle a étendu aux pays candidats des Balkans occidentaux la couverture du rapport annuel sur le respect de l'État de droit. L'institution de l'UE est également d'avis que l'application de la procédure dite 'article 7' du traité peut être améliorée.
Mercredi 28 octobre, l’institution de l’UE présentera son paquet 'élargissement' faisant le point sur l’état d’avancement des pays candidats. Seront incluses des 'feuilles de route' qui contiendront des dates butoirs et des actions concrètes pour le Monténégro, l’Albanie, l’Ukraine et la Moldavie. D'ici là, à la mi-octobre, le Conseil européen aura eu une discussion stratégique sur l'élargissement.
Voir la communication de la Commission : https://aeur.eu/f/ns6 ; et le document de travail : https://aeur.eu/f/ns7 (Camille-Cerise Gessant et Mathieu Bion)