Quatre points pour les Chefs. Maintenant il y a urgence. Les informations indiquant qu'un compromis est en vue sur l'obstacle principal à l'adoption de la Constitution (c'est-à-dire les modalités du vote majoritaire au sein du Conseil) renforcent l'exigence de définir des compromis sur les autres questions ouvertes, afin d'éviter que les négociations échouent sur des divergences considérées comme mineures. Il ne serait plus raisonnable, désormais, de vouloir à tout prix introduire dans le projet l'abandon de l'unanimité sur les aspects considérés comme "vitaux" à Londres; au stade actuel, il faut se contenter de prendre ce qui est possible, mais en laissant les portes ouvertes sur l'avenir. L'essentiel est pour l'heure que la Constitution soit approuvée, en rendant définitives les avancées indéniables que le projet Giscard d'Estaing recèle et en donnant un coup de fouet à l'intérêt de l'opinion publique en vue des prochaines élections européennes.
Toutes les questions techniques ou rédactionnelles encore ouvertes devraient donc être réglées dans les sessions de la Conférence intergouvernementale (CIG) au niveau des ministres des Affaires étrangères convoquées pour les prochaines semaines, en soumettant seulement quelques points à l'arbitrage final des chefs de gouvernement. La question de l'héritage religieux de l'Europe mise à part (le texte actuel ne devrait pas être sensiblement modifié), j'en vois essentiellement quatre: a) la formule définitive pour les modalités du vote majoritaire; b) les dispositions sur la composition de la Commission européenne, en évitant de figer le principe d'un Commissaire par Etat membre, principe qui, dans la perspective des élargissements futurs, enlèverait à la Commission légitimité et autorité; c) les modalités des "coopérations renforcées" ou autres formules analogues, rendant possibles de nouveaux progrès de l'intégration même si certains Etats membres ne sont pas disposés à y participer; d) les dispositions à prévoir pour éviter que, en cas d'échec de la ratification dans l'un ou l'autre pays, la Constitution soit précipitée dans le néant même si tous les gouvernements l'ont approuvée et la très grande majorité des Etats membres l'ont ratifiée.
La formule de François Lamoureux. Sur le point a), il faut simplement attendre que le compromis dont il est de plus en plus question dans les milieux communautaires soit affiné, étant entendu que la base du mécanisme de vote sera la "double majorité", désormais acceptée par tous. Sur le point b), je n'ai rien à ajouter à ce que j'ai écrit à plusieurs reprises, sinon que les évolutions à Chypre (voir cette rubrique d'hier) renforcent les raisons qui déconseillent de rendre définitive la formule "un Commissaire par pays". Sur le point c), l'élément nouveau est, à mon avis, la relance, par l'association "Notre Europe", de la formule élaborée par François Lamoureux, dont il est question plus loin. Sur le point d), il est important que le silence officiel des "Grands" ait été rompu par Jacques Chirac dans sa récente conférence de presse sur l'Europe (voir notre bulletin du 1er mai page 4). Les points c) et d) sont en partie liés.
Le point de départ des réflexions de François Lamoureux est que l'avant-garde, prévue par les textes actuels, n'avance pas, et que pour sortir de l'impasse, il faudrait plutôt organiser une arrière-garde, réunissant les pays qui n'entendent pas participer à l'une ou l'autre politique commune ou initiative nouvelle. Ce haut fonctionnaire de la Commission européenne (qui a été notamment responsable de l'élaboration du projet "Pénélope") insiste sur ce point depuis plusieurs mois. Je reconnais qu'au départ j'avais considéré son idée davantage comme une astuce dialectique que comme une solution innovatrice. La semaine dernière, une version révisée de son texte (qu'il définit lui-même "version finale") a été diffusée par l'Association "Notre Europe" de Jacques Delors. J'ai acquis la conviction que les formules qu'il esquisse pourraient effectivement contribuer à résoudre certaines des difficultés qui encore entravent l'approbation de la Constitution. En constatant que l'avant-garde "n'a encore jamais marché", malgré les nombreuses possibilités théoriques ouvertes à partir du traité d'Amsterdam, M. Lamoureux observe qu'en revanche, l'UE a su organiser à plusieurs reprises l'arrière-garde des Etats membres qui ne souhaitent pas participer à une nouvelle politique. La première contre-indication de l'avant-garde est qu'elle mélange deux réalités profondément différentes, à savoir des réalisations situées dans le cadre de l'UE et de son système institutionnel, et des réalisations situées en dehors de l'Union. En d'autres mots, elle mélange les "coopérations renforcées" décidées en commun au titre du traité et gérées par les institutions communautaires, et une éventuelle "avant-garde" de nature intergouvernementale gérée par les gouvernements (et parfois par les parlements nationaux) des pays participants. La première formule n'a jamais été appliquée; la seconde signifierait la fin de la "méthode communautaire" dans des domaines essentiels.
La dispersion des "coopérations renforcées" éventuelles. François Lamoureux observe à juste titre que les coopérations renforcées éventuellement créées couvriraient "des actions ponctuelles réunissant des compositions variables d'Etats membres; il n'y aura pas un noyau dur et stable d'Etats décidés à aller de l'avant sur les mêmes objectifs". C'est une objection fondamentale qui doit faire réfléchir. Organiser l'arrière-garde, c'est tout à fait autre chose. En pratique, observe M.Lamoureux, il s'agit de donner un cadre systématique à la "différenciation" que Jacques Delors prêche depuis tellement d'années en tant qu'élément indispensable de l'Union élargie. Toute nouvelle initiative serait décidée en commun, en respectant les procédures communautaires et avec la participation des institutions européennes; après quoi, les pays qui ne souhaiteraient pas y participer bénéficieraient d'un opting out. Le modèle inspirateur serait évidemment la monnaie unique: deux Etats membres (Royaume-Uni et Danemark) bénéficient de l'opting out et les nouveaux Etats membres y participeront lorsqu'ils en auront la possibilité et la volonté. Il est vrai qu'un problème de "gouvernance économique" existe et que certaines forces politiques réclament davantage d'autonomie pour la zone euro, mais M.Lamoureux se limite à observer que "la duplication des ordres juridiques et des institutions" a été évitée. Il considère par ailleurs que "Schengen est l'illustration de la thèse selon laquelle il est plus facile d'organiser l'arrière-garde que l'avant-garde". C'était au départ une création intergouvernementale qui avait "créé davantage de comités que de normes" et qui n'a commencé à être efficace que lorsqu'elle a été insérée dans les Traités, en organisant la petite arrière-garde de trois pays (Royaume-Uni, Irlande, Danemark) qui ne souhaitaient pas en faire partie.
Si la Constitution ne règle pas le problème de l'arrière-garde, il sera impossible d'avancer dans tous les domaines où la règle de l'unanimité subsiste. Ce qui signifie concrètement que l'organisation de l'arrière-garde constituerait le remède à l'impossibilité d'étendre suffisamment les décisions majoritaires. La Constitution devrait prévoir que la Commission puisse proposer que certains Etats ne soient pas liés par certaines réalisations, avec le droit d'y participer plus tard, au moment où ils le souhaitent et le peuvent.
La surprise de Jacques Chirac. Que faire, toutefois, si un Etat refuse d'insérer une telle clause dans la Constitution? M.Lamoureux rattache cette éventualité au problème général et fondamental de l'attitude à prendre si un Etat membre rejette la Constitution ou ne la ratifie pas. J'ai rappelé plus haut que le président Chirac a évoqué ce problème dans sa conférence de presse du 29 avril, en se référant à des idées qui seraient développées "chez nos amis allemands". C'est la première fois, à ma connaissance, que ce problème est évoqué de façon explicite au plus haut niveau. Après avoir souligné qu'en cas d'échec de la Constitution, on reviendrait à la situation de Nice ("dont chacun sait qu'elle n'est pas satisfaisante, pour bien des raisons, ni pour la France ni pour les autres"), Jacques Chirac a ajouté: " l'on pourrait peut-être, en allant un peu au-delà de ce que prévoit l'actuel projet de Constitution (saisine du Conseil européen), considérer qu'au bout d'un certain temps, par exemple deux ans, les pays qui n'auraient pas ratifié seraient conduits soit à ratifier, soit à sortir. Ce qui est évidemment un couperet un peu rude. Mais c'est peut-être une solution positive. Cela devrait être négocié dans la Constitution. Je ne suis pas contre l'idée qu'il y ait un moyen de pression amicale sur des pays qui refuseraient la Constitution, parce que, à ce moment-là, on bloque tous les autres."
François Lamoureux exprime ainsi un concept analogue: "Le cas de figure d'un Etat qui n'accepte pas la Constitution doit être prévu et organisé avant que ne s'exprime son refus. Personne n'a intérêt au chantage du 'tout ou rien' auquel la Convention a cédé aveuglement. C'est l'intérêt des Etats acceptant la Constitution de savoir comment aller de l'avant si un ou plusieurs Etats ne veulent ou ne peuvent pas les suivre." Le pays défaillant quitterait l'Union et négocierait avec elle le maintien de ses droits acquis, sous forme d'une association. Selon M.Lamoureux, cette disposition serait utile aussi au pays qui refuserait la ratification, car il saurait que, dans un tel cas, il pourra négocier le maintien des avantages du grand marché européen.
Sortir les politiques communes de la Constitution? En réalité, le maintien de l'acquis n'est pas une hypothèse à négocier mais un droit du pays qui refuserait la Constitution, y compris quant à sa participation aux institutions, parce le Traité de Nice resterait, à son égard, en vigueur. Négocier maintenant, dans le cadre de la Conférence intergouvernementale (CIG), les dispositions auxquelles a fait allusion le président Chirac, ce ne serait pas facile (pour ne pas dire impossible). C'est peut-être la raison pour laquelle François Lamoureux a ajouté une formule alternative qui devrait être adoptée si la formule de la "rupture institutionnelle" entre les pays qui ratifieront la Constitution et ceux qui par hypothèse ne le feraient pas, n'est pas retenue. Dans ce cas, pour sauvegarder l'avenir, il faudrait soit prévoir une procédure "moins lourde que l'unanimité" pour réviser la troisième partie de la Constitution (celle qui décrit les politiques de l'Union), soit sortir carrément de la Constitution cette troisième partie afin de maintenir un minimum de souplesse dans l'évolution des politiques. De toute manière, estime M.Lamoureux, "cette partie, incompréhensible pour le citoyen, n'est qu'une compilation des centaines de dispositions des traités actuels, y compris les dispositions les plus désuètes, sans effort de modernisation, synthèse et simplification". Ainsi, les politiques communes, que certaines forces politiques voudraient réviser radicalement, seraient à définir par les institutions au titre du fonctionnement normal de l'Union. Ce qui serait plus normal. (F.R.)